Konut Politikasının Sınırları

Peş peşe gündeme gelen ve gelir gelmez de iş çevrelerinde büyük heyecanlara yol açan yasalar, Türkiye’nin krizi atlatmak için gelenekten şaşmayacağını gösteriyor. Bugüne kadar bütün durgunluk ya da kriz dönemlerinde, ekonomiyi canlandırmak için inşaat sektörünün sürükleyici niteliğine güvenildi ve sektörün büyümesi için konut üretiminin teşviki esas alındı. Doğrusu, hükümetin yine aynı yolu seçmemesi için bir neden de yoktur, zira bu daha önceden denenmiş ve başarılı olmuş bir yöntemdir. Yine de bir aracın geçmişte işe yaraması, her zaman yarayacağını göstermez. Söz konusu yasalar -resmi adları farklı olmakla birlikte- Kentsel Dönüşüm Yasası, B 2 Yasası ve yabancılara konut satışında mütekabiliyet esasının kaldırılmasına ilişkin yasa olarak biliniyor. Bu yasalardan birincisi konut arzının artırılmasını, ötekiler de finansmanını hedef alıyor. Çevre ve Şehircilik Bakanı yirmi yılda 14 milyon konutun ele alınacağını ve bunun maliyetinin de 350-400 milyar dolar civarında olacağını açıkladı. Buna karşılık B2 arazilerinin satışından 5 milyar TL gelir bekleniyor ki bu da ilk yatırımların finansmanında kullanılacak. Sistemin daha sonra kendi kendini finanse etmesi bekleniyor.

Hükümet şimdiye kadar olduğu gibi, bundan sonra da konut ve kentleşme politikalarını Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ) eliyle yürütecek. TOKİ’nin performansından memnunlar, üstelik 1980′li yıllardaki durgunluğun aşılmasında TOKİ’nin çok önemli rol oynadığını biliyorlar. Gerçekten de, 80′li yıllarda uygulanan toplu konut politikası hem ekonominin büyümesini hızlandırmış, hem de o yıllarda yaşanan konut sorununun hafifletilmesinde yararlı olmuştu. Ancak 80′li yıllarda konut üretiminin örgütlenmesi bugünkünden çok farklıydı. Bu farklılık, o yıllardaki politikaların başarılı olmasını sağlayan en önemli faktördü. Bugünü değerlendirebilmek için, her iki dönemin örgütlenmesine bir göz atmak yararlı olabilir. Yapı ruhsatları ve yapı kullanma izinlerinin incelenmesi Türkiye’de konut üretiminin örgütlenmesi ile ilgili önemli ipucları veriyor.  Ruhsatlar, konut üretiminde yapı kooperatiflerinin zaman içindeki rolünü ve hükümet politikalarına bağlı olarak, üretimdeki ağırlığının artışını veya azalışını gösteriyor.

Kooperatiflerin konut üretimindeki ağırlığı, 1984′de çıkarılan 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile kooperatiflerin Toplu Konut Fonu tarafından desteklenmesine yönelik yasal düzenlemeler yapılmasının ardından önem kazandı. Yapı ruhsatları içinde yılda ortalama yüzde 10-15 arasında paya sahip olan kooperatifler, 1984′de yüzde 20, 1985′de yüzde 30 ve 1986′da yüzde 36 paya ulaştı. 1980′li yıllarda konut inşaatlarının yaklaşık üçte birini yürüten kooperatifler, 1990′lı yıllarda da genellikle yüzde 20′nin üzerinde ağırlığa sahip oldu. Ancak bu ağırlık 2002 yılında yüzde 15′e, 2003 yılında yüzde 10′a kadar düştü. 2010 yılında yapı ruhsatı alan konutların sadece yüzde 6′sı kooperatifler tarafından inşa edildi.

Kooperatiflerin desteklenmesi ve bu desteklere son verilmesi, yapı kullanma izinlerine doğal olarak gecikmeli yansıyor. Yapı kullanma izinlerinde kooperatiflerin payı 1986′da artmaya başladı ve 1992′de yüzde 30′u aştı. 2002 yılına gelindiğinde yapı kullanma izni alan konutların hala yüzde 32′si kooperatifler tarafından yapılıp tamamlanıyordu. Yapı kullanma izinlerinde kooperatiflerin ağırlığı 2006 yılına kadar sürdü. Ancak, 2010′da kooperatiflerin yapı kullanma izinlerindeki payı da yüzde 6′ya düştü. Söz konusu eğilim devletin kooperatiflere bakışıyla ve kamu desteklerinin yöneldiği örgütlenme modelleriyle yakından ilgilidir.

Kamu destekleri esas olarak 25 yıldan daha uzun bir süredir sektörün en önemli aktörü olan TOKİ aracılığıyla sağlanıyor. TOKİ, Toplu Konut Fonu ile birlikte 1984′de kuruldu, süreç içerisinde farklı yöntemlerle ve farklı boyutlarda konut sektörünün içinde yer aldı. İlk dönem olarak tanımlanabilecek 1984-2003 yılları arasında TOKİ’nin asli fonksiyonu konut üretmek değil, yapılmakta olan konutlara finansman desteği sağlayarak tamamlanmasına olanak vermekti. Bu dönemde çoğunluğu kooperatif konutu olmak üzere, 940 bin konutun üretimine kredi desteği sağlandı. İkinci dönem olarak tanımlanabilecek 2003-2010 arasında ise; TOKİ verilerine göre, 513 bin konut üretimi gerçekleştirildi. Söz konusu dönemde TOKİ hasılat paylaşımı, kat karşılığı gibi yöntemler kullanarak, büyük inşaat firmaları aracılığıyla toplu konut üretimine ağırlık verdi. Bu dönem, çok sayıda konut inşaatının kısa süreler içinde tamamlandığı bir dönem oldu. Ancak TOKİ’nin yaygın olarak kullandığı yeni yöntemlerle yapılan üretim, kent topraklarının kullanımında çeşitli sorunlara yol açtı.

TOKİ verilerine göre, üretilen konutların 202 bini dar ve orta gelir grubuna, 141 bini alt gelir ve yoksullara yönelik olarak yapıldı. Ayrıca, 63 bin konut gecekondu dönüşümü, 19 bin konut afet konutları, 35 köyde yapılan 4 bin konut da tarımköy uygulamaları kapsamında inşa edildi. Bunların dışında 56 bin konuta da tamamlanma kredisi sağlandı. Ancak, TOKİ’nin web sitesinde yer alan veriler pek güven verici görünmüyor. Bu tablolara bakılırsa, TOKİ üst gelir gruplarına yönelik hiç konut yapmamıştır. Oysa televizyonlardaki konut projesi reklamlarına bir göz atmak bile bunun doğru olmadığını göstermeye yeterlidir. Zaten TOKİ kaynaklarında, üretilen konutlar “dar ve orta gelir grubu”, “alt gelir ve yoksullar” gibi açıklıktan uzak tanımlarla sınıflandırılıyor. TOKİ’nin doğrudan konut üretimine ağırlık vermesinin en belirgin sonucu, 1980′li ve 90′lı yıllar boyunca konut üretiminin artışında önemli payı olan yapı kooperatiflerinin tasfiyesidir. Kooperatifler devreden çıkarken “gayrimenkul yatırım ortaklığı” (GYO) olarak tanımlanan yeni kurumlar konut üretiminde ağırlık kazandı. GYO’lar, Sermaye Piyasası Kurulu’nun 1998′de yayınladığı tebliğ uyarınca “gayrimenkullere, gayrimenkullere dayalı sermaye piyasası araçlarına, gayrimenkul projelerine, gayrimenkule dayalı haklara yatırım yapabilen sermaye piyasası kurumları” olarak kuruluyor. Halen 23 halka açık GYO vardır ve 5 GYO da kuruluş izni almış durumdadır.

Kooperatiflerin tasfiyesi ve GYO’ların konut sektöründe belirleyici bir rol kazanması sektörün işleyişinde temel değişikliklere yol açtı.  Öncelikle, kooperatif modelinde orta ve dar gelirli kesimin ödeme gücüne bağlı olarak uzun zamana yayılan konut inşaatları, ileri teknoloji kullanan ve kredi olanaklarından yararlanan GYO’lar tarafından kısa sürede tamamlanan ve pazarlanan yatırımlara dönüştürüldü. Ayrıca, güçlü sermayelere sahip GYO’lar daha büyük çaplı konut inşaatlarını çevre yatırımlarıyla birlikte yürütme olanağına sahip oldu. GYO’ların kooperatiflere göre daha üst gelir kesimlerine hitap ettiği ve kooperatiflere oranla daha büyük ve lüks konut üretimine ağırlık verdiğini de belirtmek gerekir. Bu arada, özellikle son on yılda markalı konut piyasası adı verilen bir piyasa oluştu. Yapımcının adı ile ya da proje adı ile anılan, ticari ve sosyal yaşamı da içine alan ve standardı yüksek konut üreten bu piyasa, doğal olarak kentsel gelişmenin ve talebin en yüksek olduğu İstanbul’dan başladı, orada gelişti ve giderek Ankara, İzmir, Bursa, İzmit, Adana, Kayseri gibi kentlerde yeni uygulamalar gerçekleştirdi. Özellikle İstanbul’da markalı konut üreticileri banka konut kredisi kullandırmadan proje içi kolay ödeme programları sunarak farklı gelir gruplarından da talebin artmasını sağlamaya çalışıyorlar. Söz konusu piyasanın hızla yaygınlaşmasının önde gelen nedeni, salt konut değil, konutla birlikte yüksek nitelikli olduğuna inanılan bir kentsel çevre sunmasıdır. Bu kentsel çevre, öncelikle statü simgesi olarak üst ve orta üst gelir gruplarının ilgisini çekiyor. Ayrıca, son yıllarda yaşanan hızlı kentleşme nedeniyle mevcut kentlerin standartları o düzeye düştü ki, yeni yapılan bir konutun nitelikleri ne kadar yüksek olursa olsun, konut sahibinin yaşam standardını yükseltmeye yetmeyecektir. Gelir düzeyine uygun olarak yaşam standartlarını yükseltmek isteyenler, sadece bir konut değil, bir kentsel çevre satın almak zorunda kalıyor. Sonuçta, son on yıl içinde konut üretiminde niteliksel değişiklik yaşandığı ortadadır. TOKİ’nin kentsel alanlarda yol açtığı tahribatı bir yana bırakarak, sadece konut inşaatlarına bakıldığında, yeni konut üretiminin hızlandığı görülüyor. Hükümetin bu performansa güvenerek konut inşaatında hedefi büyüttüğü anlaşılıyor.

Türkiye’nin konut stokunun 20 milyon civarında olduğu dikkate alınınca, 14 milyon konut hedefinin büyüklüğü görülür. Bu çok iddialı olmakla birlikte, doğru ve gerekli de bir hedeftir. Ancak 500 bin konut için kullanılan yöntemlerin 14 milyon konut için kullanılamayacağını görmek gerekir. Hükümet son on yılda konut sektörüne yönelik kamu desteklerini daha üst gelir gruplarına yöneltti ve üretimi hızlandırdı. Üst gelir gruplarına yönelik üretimde talep sorunu yaşanmamıştır. Oysa şimdi 14 milyon konut inşaatı hedefleniyor. Bu kadar geniş çaplı bir program ister istemez dar gelirlilerle, yoksullarla muhatap olacaktır. Hükümet konut sektöründe destek yöntemlerini değiştirmediği takdirde, liberal politikaların ezeli kabusu olan talep yetersizliği ile karşılaşılması muhtemeldir. Zaten belki de bu nedenle, yabancılara mülk satışı kolaylaştırılarak, dış talepten medet umuluyor.